De OESO, de club van rijke landen, meet platteland naar de stad
In deel 1 bleek dat Nederland zijn platteland niet verloor, maar eromheen groeide. Platteland werd sindsdien een restcategorie. Deel 2a liet zien dat elke meetlat een ander getal geeft, van 78 tot 93 procent stedelijk. Deel 2b legde zeven landen langs dezelfde Europese liniaal, en de uitkomst was dat je het platteland van landen niet kunt vergelijken.
Dit deel kijkt via de bril van de OESO, de club van rijke landen. Het is de enige van de drie brillen die ook buiten Europa werkt. En die bril, zo blijkt, staat scherper naar de stad dan alle vorige. Daarover gaat dit stuk.
Nederland heeft geen afgelegen gebied
De OESO deelt regio’s in naar hoe goed ze een stad kunnen bereiken. De onderste klasse heet afgelegen. Daar haalt minder dan de helft van de inwoners binnen een uur rijden welke stad dan ook. Van de zeven landen uit deel 2b heeft alleen Nederland er nul.
Wat wel opvalt, is dat ook de klasse daarboven leeg is. Dat zijn de gebieden waar binnen het uur enkel een kleine stad bereikbaar is, tussen de vijftigduizend en de tweehonderdvijftigduizend inwoners. Ook daar heeft Nederland er nul van. Nederland is opnieuw het enige land met twee lege klassen op rij. Dat vraagt eerst om uitleg van wat er precies gemeten wordt.
Wat de OESO precies meet
De basis is gedeeld. Eurostat en de OESO gebruiken hetzelfde raster van vierkante kilometers, dezelfde drempels en hetzelfde handboek. Dat handboek is in 2020 door zes organisaties samen opgesteld en door de VN bekrachtigd. Wat ik in deel 2a en 2b op de ruiten telde, telt de OESO net zo. Pas daarboven begint het eigen werk, en dat gaat in stappen.
Eerst wordt er een stad gebouwd. Dichte ruiten vormen een stadskern. Een gemeente heet een stad als meer dan de helft van haar inwoners in zo’n kern woont. En dan komt de stap die het verhaal bepaalt. Elke buurgemeente waarvan minstens vijftien procent van de werkende inwoners in die stad werkt, hoort erbij. Stad plus forensenzone samen: een functioneel stedelijk gebied.
In die regel staat geen afstand en geen tijd. Er staat één ding in: de forens. Wie naar de stad rijdt om te werken, verbindt zijn dorp aan die stad. Wie lokaal werkt, lokaal onderneemt al dan niet met personeel, met pensioen is, arbeidsongeschikt is of mantelzorg verleent, levert geen band. En omdat alleen werkende forenzen tellen, sleept soms een handjevol het hele dorp mee de stad in.
De band werkt bovendien maar één kant op. Rijden de dorpelingen naar de stad, dan wordt het dorp deel van het gebied van die stad. Dat de stad omgekeerd zijn voedsel, zijn water en zijn ruimte uit het dorp haalt, telt in geen enkele richting mee. Verbondenheid is in deze meetlat gelijkgesteld aan woon-werkverkeer. Alle andere manieren waarop een dorp en een stad van elkaar afhankelijk zijn, bestaan statistisch niet. Een dorp met enkel eigen werkgelegenheid blijft daardoor buiten het gebied, ook vlak naast de stad. Een dorp waar het werk verdween, valt erbinnen, ook op afstand. Zo komt bijvoorbeeld in Nederland Flevoland bij Amsterdam.
Pas daarna komen de vakjes waarin gerapporteerd wordt. In Nederland de veertig COROP-gebieden. En de eerste vraag is niet hoe leeg of hoe vol zo’n vakje is. De vraag is of de meerderheid van de inwoners in zo’n stedelijk gebied woont. Zo ja, dan heet het vakje metropolitaan, en is het klaar. Pas voor de vakjes die dat niet halen, komt de reistijd in beeld. Kan de meerderheid binnen een uur een stad bereiken?
Vergelijk dat met Eurostat, waar een gebied afgelegen heet als minder dan de helft van de bevolking binnen 45 minuten een stad van 50.000 inwoners bereikt. Dat is het getal waarvan ik in deel 1 schreef dat geen ander getal meer over Nederland zegt. De OESO stelt dezelfde vraag, maar met een ruimere klok: 60 minuten.
Dat getal hangt aan de weg, niet aan het gebied. Leg een snelweg aan of een sneltrein en een gebied schuift van afgelegen naar verbonden. Er is geen steen in het dorp verplaatst, geen inwoner bijgekomen en geen hectare veranderd. Alleen de reistijd naar de stad werd korter. En daarmee het label.
Drie keer dezelfde duw
Zet die dingen naast elkaar, dan zie je een patroon. Op drie plekken schuift iets naar de stad, zonder dat er in het gebied zelf iets verandert.
De eerste is de forens, en die is het venijnigst. Een gebied gaat bij de stad horen zodra vijftien procent van de werkenden erheen pendelt.
Er staat geen klok op. Of ze tien minuten rijden of twee uur, het maakt niet uit: het dorp telt mee. En niet alleen de pendelaars, maar het hele dorp. Ook de ondernemer die lokaal z’n geld verdient en personeel in dienst heeft, de gepensioneerde, de mantelzorger, die allemaal tellen niet mee om de band te leggen, maar worden er wel bij ingelijfd zodra de band er is.
De tweede is de reistijd. Wat na die eerste stap geen eigen stad heeft, krijgt de vraag of het er een kan bereiken. Eurostat rekent daarbij met 45 minuten, de OESO met 60. Een ruimere klok betekent dat meer gebieden een stad binnen bereik hebben.
De derde is de samenvoeging. Dat is een rapportagestap, geen meetstap. Vakjes waarvan de meerderheid al bij hetzelfde stedelijke gebied hoort worden tot een eenheid samengetrokken. Nederland gaat hierdoor van veertig gebieden naar dertig gebieden. En de tien die verdwijnen, gaan op in een stad. Hierover later meer.
Drie keer schuift er iets naar de stad. Geen steen verplaatst, en toch stedelijker geworden.
De landsgrens telt twee keer niet mee
Een detail dat bij deze reeks hoort, want het gebeurt twee keer. De landsgrens verdwijnt al bij het bouwen van het stedelijk gebied. Een gemeente aan de ene kant van de grens hoort bij de forensenzone van een stad aan de andere kant van de grens, zodra vijftien procent van haar werkende inwoners daarheen pendelt. Zo loopt het stedelijk gebied van Bazel door in de Franse Haut-Rhin en het Duitse Lorrach. En de landsgrens verdwijnt nog een keer bij de rijtijden. In het OESO-methodepaper staat dat toegang niet aan nationale grenzen gebonden is, en dat juist dat, de indeling internationaal vergelijkbaar maakt. Het Franse Savoie geldt als niet-metropolitaan met toegang tot een metropool, omdat het binnen zestig minuten rijden van Geneve ligt. Een Zwitserse stad bepaalt de Franse classificatie: Savoie valt daardoor in de klasse nabij een grote stad.
De vijf klassen
Voordat de cijfers komen, eerst de indeling zelf. Vijf klassen. En niet een ervan zegt iets over het gebied zelf. Ze zeggen allemaal iets over de verhouding tot een stad ergens anders.
Een stedelijk gebied is in deze tabel steeds een stad plus haar forensenzone, zoals hierboven beschreven. De OESO noemt dat een functional urban area, afgekort FUA.
Nul is pas een getal als je weet wat er elders staat. Dus onderstaand dezelfde zeven landen als in deel 2b, nu langs de OESO-indeling.
Voetnoot bij deze tabel. De OESO werkt haar indeling in fasen bij. Op het moment van schrijven zijn de labels voor metropolitane gebieden herzien, en die voor niet-metropolitane gebieden nog niet. Daardoor spreken sommige regels in de brondata zichzelf tegen: bij Duitsland 56 van de 400, bij Nederland 2 van de 40. De tabel hierboven staat op de herziene kolom.
Aantallen gebieden vertellen op zichzelf niet genoeg, want een groot land heeft er nu eenmaal meer. Duitsland telt vierhonderd gebieden en 83 miljoen inwoners, Nederland veertig en 18 miljoen. Om die verschillen niet in de weg te laten zitten, volgen twee beelden opgemaakt qua stijl net als in deel 2b. Eerst het aandeel binnen elk land. Daarna de absolute aantallen.
Nederland stond niet altijd op nul
De OESO publiceerde deze indeling in 2019, met cijfers over 2015. Voor Nederland stond er toen dit:
In 2015 had Nederland tien gebieden waar binnen het uur alleen een kleine stad te bereiken viel. Daar woonde eenentwintig procent van de bevolking. Nu zijn het er nul. Het zijn wel twee momentopnamen, geen tijdreeks. Het paper uit 2019 rekent op een ander bevolkingsgrid en een oudere afbakening van stedelijke gebieden, en de huidige lijst is na herzieningen van Eurostat bijgewerkt. Een deel van de verschuiving is dus methode, geen werkelijkheid. Hoeveel precies, valt met deze twee tabellen niet te zeggen. De richting is niettemin duidelijk.
Terug naar de onderste laag
Voor het slot moeten we een stap terug, naar het gedeelde fundament. Het raster van vierkante kilometers waar Eurostat en de OESO allebei op meten. Elke ruit krijgt daar een label, en dat gebeurt met twee toetsen. De eerste zoekt stadskernen, de tweede zoekt kleinere stedelijke plekken. Allebei zoeken ze stad. En dan is er een derde categorie. Die citeer ik letterlijk, want de formulering is het punt:
Rurale ruiten: ruiten die niet zijn aangemerkt als stedelijk centrum of als stedelijke klont.
Geen dichtheid, geen omvang, geen eigen criterium. Wat door beide stedelijke toetsen niet komt, heet platteland. In deel 1 schreef ik dat Nederland sinds 1992 geen positieve plattelandsdefinitie meer heeft. Dat was een bevinding over Nederlands beleid. Deze zin komt uit het Europese handboek, de EU-toepassing van de methode die zes organisaties samen vaststelden en de VN bekrachtigde.
En een verdieping hoger is het nog kaler. De indeling in steden en forensenzones dekt het grondgebied niet eens. Het Europese handboek zegt het zelf: deze twee categorieën zijn niet uitputtend, ze beslaan niet het hele grondgebied. Op de ruit heeft ruraal tenminste nog een naam, ook al is die een uitsluiting. Hier is er geen naam. Alleen het deel van de kaart waar de indeling ophoudt.
De stad die gebieden opslokt
Terug naar de vakjes, en naar de vraag of de OESO-indeling levert wat ze belooft. Voor economische analyse rapporteert de OESO niet op de veertig COROP-gebieden. Ze voegt vakjes samen die in hetzelfde stedelijke gebied liggen. Nederland gaat daarmee van veertig naar dertig gebieden. Amsterdam is in die tabel geen COROP-gebied meer. Het is Groot-Amsterdam, plus Flevoland, plus het Gooi, plus de Zaanstreek, plus IJmond, plus Haarlem en de Kop van Noord-Holland. Samen een gebied, omdat ze een arbeidsmarkt delen.
Nederland verliest tien vakjes, en ze verdwijnen alle tien in een stad.
Die samenvoeging gebeurt niet overal even hard:
Spanje verliest niets, Duitsland ruim een derde. Dat komt niet doordat Duitsland stedelijker is, maar doordat een Duitse Kreis klein is en een Spaanse provincie groot. Daar komt een tweede scheefheid bij, en die schrijft het handboek zelf op. Landen met grote gemeenten zijn systematisch vertekend richting onderrepresentatie van kleinere steden. Het rekenvoorbeeld staat erbij: heeft een land gemeenten van 200.000 inwoners, dan moet een stadskern er 100.000 hebben om als stad te tellen. Voor de Nederlandse uitkomst maakt dat niets uit, want de toets op nabijheid van een grote stad gaat vooraf aan die op een kleine stad, en die haalt Nederland overal. Voor de vergelijking tussen landen maakt het wel uit. En de methode is minder mechanisch dan ze oogt. Nationale statistiekbureaus kunnen aanpassingen aanvragen op stadsgrenzen. Gemeenten mogen binnen vastgestelde marges worden toegevoegd of weggelaten. En bij grensoverschrijdende steden ligt die beslissing volgens het handboek bij de steden zelf.
Het antwoord op de vergelijkbaarheidsvraag is dus tweeledig. Op bevolkingsaandeel levert de indeling wat ze belooft, want mensen tellen correct op, hoe je de grenzen ook trekt. Op aantallen gebieden niet. En dat laatste is geen nieuwe bevinding. In deel 2a liet ik al zien wat de keuze van het vakje met het antwoord doet. En in deel 2b wat de omvang van het vakje doet met het antwoord. Dit is dezelfde oorzaak in een derde gedaante. Maar er gebeurt hier ook iets voor het eerst. In 2a en 2b lagen de vakjes er al: COROP en NUTS 3, door iemand anders vastgesteld. Ik liet zien wat die gegeven vakjes met de uitkomst doen. Hier worden ze opnieuw getrokken, voor deze analyse, met de stad als criterium.
De asymmetrie
Blijft over waarom vakjes wel samengaan tot een stad, en nooit tot iets anders. Ze gaan samen wanneer ze een arbeidsmarkt delen. Er bestaat geen tegenhanger. Geen enkele hoeveelheid gedeelde bodem, gedeeld watersysteem, gedeeld landschap of gedeelde afzetketen leidt tot een eenheid. En dat is geen verwijt van mij. De OESO schrijft het zelf op. In de slotparagraaf van het methodepaper staat dat de indeling van niet-metropolitane gebieden niet bedoeld is als poging om functionele gebieden buiten de steden af te bakenen. Dat zou apart werk zijn, aan arbeidsmarktgebieden en functionele economische regio’s. Met andere woorden: de makers weten dat de andere helft ontbreekt. Ze hebben hem alleen niet gemaakt.
Zo ontstaat een scheve situatie. De stad krijgt een gebied dat is getekend naar wat de forenzen doen: waar ze wonen en werken. Het platteland krijgt niets van dat alles. Het houdt de bestuurlijke grens die er toevallig al lag, om heel andere redenen ooit getrokken. De ene grens betekent iets, de andere is er gewoon.
En dat wringt steeds meer. Er komen meer vragen over biodiversiteit op de planeet. Meer vragen over de manier waarop ons voedsel geproduceerd wordt. Vanuit meerdere hoeken komt er weer oog voor het gebied buiten de stad. Dat is toch alle reden om die andere helft alsnog te gaan maken?
Juist Nederland moet op zoek naar een antwoord voor de overgang van Nederland naar Nederstad. Althans, daar ben ik van overtuigd, en voorstander van.