In de voorgaande delen van deze reeks is stap voor stap zichtbaar geworden dat doelsturing met KPI’s veel minder vanzelfsprekend is dan zij op papier lijkt.
Wat begon als een vraag naar het ontwerp van KPI’s, is gaandeweg verschoven naar een fundamentelere vraag: wat meten we eigenlijk, op welk niveau, en wat zegt die uitkomst werkelijk over de praktijk?
Daarbij werd zichtbaar dat een gebied geen neutrale eenheid is, dat data en systemen niet vanzelf spreken, en dat een meetuitkomst nooit simpelweg samenvalt met de werkelijkheid. In het vorige deel kwam daar een beslissende stap bij: zelfs als er gemeten wordt, is daarmee nog niet gezegd dat de uitkomst ook zuiver kan worden toegerekend.
En precies daar komt deze reeks nu uit bij haar slotvraag: Wat blijft er dan nog over van doelsturing?
De bestuurlijke belofte
De belofte van doelsturing is aantrekkelijk. Niet langer tot in detail voorschrijven wat iemand moet doen, maar vooraf helder maken welk doel gehaald moet worden. Vervolgens ruimte geven in de uitvoering, zolang de afgesproken uitkomst maar wordt gerealiseerd. In theorie is dat volwassen beleid. Minder middelvoorschriften, meer ruimte voor vakmanschap en ondernemerschap.
Dat is ook precies waarom doelsturing zo aantrekkelijk klinkt in landbouw-, waterkwaliteits- en natuurbeleid. Het suggereert een beweging weg van wantrouwen en dicht geregelde controle, naar sturen op resultaat. Maar die belofte houdt alleen stand als aan een paar voorwaarden wordt voldaan. Je moet weten wat je precies meet, op welk niveau je meet, hoe betrouwbaar die uitkomst is en vooral: aan wie die uitkomst kan worden toegeschreven.
Als dat niet helder is, verandert doelsturing van een bestuurlijke belofte in een bestuurlijke fictie.
De paradox
Aan de voorkant wordt gesproken over ruimte, verantwoordelijkheid en sturen op resultaat. Aan de achterkant blijkt dat dezelfde resultaatmeting vaak voortkomt uit een systeem waarin meerdere oorzaken samenkomen, waarin de uitkomst afhankelijk is van aannames, standaardisatie, spreiding en toerekening, en waarin niet stabiel vaststaat wie welk deel van de uitkomst veroorzaakt. Toch wordt er gestuurd alsof die helderheid er wel is.
Daarmee ontstaat een vreemde situatie. Hoe sterker beleid leunt op KPI’s, hoe groter de neiging wordt om de uitkomst als harde werkelijkheid te behandelen, en daarmee ook om verantwoordelijkheid sneller en directer toe te schrijven aan individuele partijen.
Maar juist daar bleek in deze reeks de bodem weg te vallen:
– De uitkomst is niet hard.
– De toerekening is niet stabiel.
– Het schaalniveau is niet vanzelfsprekend.
– En de werkelijkheid is groter dan de actor die aangesproken wordt.
Vooralsnog lijkt het erop dat bovenstaande geen belemmering is om door te gaan op de reeds ingeslagen weg.
Toch zijn die punten echt niet een technisch ongemak ofzo. Het is de bestuurlijke paradox van doelsturing zoals die nu wordt opgetuigd.
De discussie is niet meer technisch
De vraag is niet meer alleen of een KPI technisch goed ontworpen is. Ook niet alleen of een meetmethode zorgvuldig is. De echte vraag is nu bestuurlijk en juridisch van aard: mag je op deze manier nog doen alsof een uitkomst zuiver genoeg is om op af te rekenen?
Dat is een andere vraag dan veel beleidsstukken suggereren. Die blijven vaak hangen in optimalisatie: beter meten, slimmere modellen, meer data, fijnmaziger monitoring. Natuurlijk kan dat allemaal zinvol zijn. Maar het lost het principiële probleem niet vanzelf op.
Want ook een verfijnder systeem blijft een systeem. Ook een betere meting blijft een meting. En ook een nettere uitkomst blijft iets anders dan een zuiver toe te rekenen werkelijkheid.
Wie dat verschil niet erkent, blijft bouwen aan een model dat steeds preciezer oogt en tegelijk steeds kwetsbaarder wordt in de praktijk.
Twee eerlijke routes
Daarmee blijven in feite nog maar twee eerlijke routes over.
De eerste route is dat je erkent dat sommige uitkomsten systeemuitkomsten zijn. In dat geval moet je ook de consequentie trekken dat sturing, normstelling en verantwoordelijkheid op systeemniveau georganiseerd moeten worden. Dan hoort daar geen schijn van individuele afrekening bij alsof de causale keten volledig bekend en zuiver is.
De tweede route is dat je werkelijk wilt sturen en afrekenen op individueel niveau. Maar dan moet je ook bereid zijn de lat daarvoor serieus te nemen. Dan moeten meting, schaalniveau, betrouwbaarheid en toerekening zo scherp zijn dat de verantwoordelijkheid juridisch en maatschappelijk houdbaar is.
Wat niet houdbaar is, is de tussenvorm die nu steeds opduikt. Dat is de vorm waarin de meting systeemmatig is, de uitkomst modelmatig is, de norm bestuurlijk is en de afrekening individueel wordt gepresenteerd.
Dan heb je niet het beste van twee werelden. Dan heb je het slechtste van beide.
Aan de voorkant verkoop je ruimte. Aan de achterkant organiseer je onzekerheid.
De kwetsbaarheid van schijnhelderheid
Juist hier zit ook het risico voor de komende jaren.
Hoe zwaarder doelen juridisch worden aangezet, bijvoorbeeld rond waterkwaliteit, hoe groter de druk wordt om tot harde sturing te komen. Maar hoe groter die druk, hoe groter ook de verleiding om te doen alsof het systeem meer weet dan het werkelijk weet.
Dan wordt onzekerheid verpakt als nauwkeurigheid. Dan wordt toerekening verpakt als feit. Dan wordt een bestuurlijke keuze gepresenteerd als technische uitkomst. Dat is niet alleen riskant voor degene die ermee afgerekend wordt. Het is ook riskant voor het beleid zelf.
Want zodra boeren, bedrijven, sectoren of andere partijen ervaren dat zij verantwoordelijk worden gehouden voor uitkomsten waarvan de causaliteit niet zuiver is vast te stellen, verdwijnt het draagvlak niet alleen politiek, maar ook inhoudelijk. Dan verdwijnt het vertrouwen dat sturing nog iets te maken heeft met werkelijkheid.
En zonder dat vertrouwen wordt doelsturing geen volwassen alternatief voor middelsturing, maar een nieuwe route naar juridisering, wantrouwen en voortdurende correcties achteraf.
Wat dit betekent voor de landbouw
Voor de landbouw is dit bijzonder scherp zichtbaar. Niet omdat landbouw nooit een rol speelt. Dat zou een onhoudbare stelling zijn. Maar wel omdat landbouw in het huidige debat vaak de sector is waarop systeemuitkomsten het eerst en het hardst worden teruggelegd. En precies daarom moet de redenering hier zuiver zijn. Als de uitkomst van een gebiedsmeting mede wordt bepaald door andere bronnen, natuurlijke processen, instroom, historische belasting of onzekerheid in de toerekening, dan kan niet tegelijk worden gedaan alsof één bedrijf, één perceel of één stal vanzelfsprekend het juiste aangrijpingspunt van verantwoordelijkheid is.
Dan raakt doelsturing los van haar eigen rechtvaardiging.
Want de verdediging van doelsturing was juist dat er ruimte zou komen voor ondernemerschap en eigen invulling, zolang de uitkomst maar werd gehaald. Maar als die uitkomst niet zuiver aan de ondernemer kan worden toegeschreven, dan verandert die belofte in haar tegendeel.
Dan krijgt de ondernemer wel verantwoordelijkheid, maar niet de bijbehorende beheersing. En dat is niet volwassen sturen. Dat is schijnsturing.
Slot
Daarmee komt deze reeks uit bij haar slotconclusie.
Een KPI is niet automatisch een stuurinstrument, alleen omdat hij een getal oplevert.
Een meting is niet automatisch een basis voor afrekening, alleen omdat zij zorgvuldig is uitgevoerd.
En doelsturing is niet automatisch volwassen beleid, alleen omdat zij op papier ruimte belooft.
Zolang niet helder is wat precies wordt gemeten, op welk niveau dat gebeurt, hoe betrouwbaar die uitkomst is en aan wie zij kan worden toegeschreven, blijft doelsturing hangen in een tussenvorm die bestuurlijk aantrekkelijk klinkt, maar praktisch en juridisch steeds instabieler wordt. De vraag is dan ook niet meer of we nóg een KPI kunnen ontwerpen. De vraag is of we bereid zijn te erkennen waar de grens ligt van wat een KPI kan dragen.
Wie een systeem meet, maar de bijdrage van een individuele actor behandelt alsof die zuiver en stabiel genoeg is om er hard op af te rekenen, organiseert geen doelsturing. Die organiseert een afrekening op basis van ‘schijnhelderheid’.
Jeroen van Buuren | Van Buuren Continuum Advisory (VBCA)
Adviseur op het snijvlak van systeemvraagstukken, landbouw en beleid.
In deze reeks werkte ik stap voor stap uit waar doelsturing en KPI’s op papier helder lijken, maar in praktijk en uitvoering gaan wringen.
Contact: jeroen@vbca-org.nl